Este libro aborda una cuestión pendiente en el Derecho administrativo, como es la actuación administrativa sin procedimiento: Diariamente, la Administración lleva a cabo inspecciones; hace comparecer a los ciudadanos en dependencias públicas; les dirige requerimientos de información; los supervisores dirigen instrucciones a las empresas supervisadas; la policía obliga a que los ciudadanos se identifiquen o acudan a la comisaría e incluso emplea la fuerza con ellos; los servicios de protección civil requisan vehículos, y el personal sanitario prescribe medicamentos, tratamientos y decide sobre la derivación de los pacientes al especialista, por poner algunos ejemplos.
Todas estas actuaciones administrativas sin procedimiento, y otras muchas, constituyen un problema para el Derecho administrativo, porque su teoría general y sus grandes leyes se han vertebrado en torno al procedimiento administrativo que concluye con la adopción de un acto, la aprobación de un reglamento o la adjudicación de un contrato, pero han desatendido ese otro actuar administrativo al que se dedica este trabajo y que tanta importancia ha cobrado en la actualidad. Como resultado de esta omisión, el Derecho administrativo no cuenta con categorías con las que explicar todas aquellas actuaciones, ni sus leyes prevén la posibilidad de que los ciudadanos puedan impugnarlas cuando discrepen de ellas, como sería exigible en un Estado de Derecho.
Frente a esta situación, el presente estudio acude a la figura de la relación jurídica para ofrecer una sistematización de las actuaciones administrativas sin procedimiento, permitiendo así integrarlas en la teoría general del Derecho administrativo, conciliarlas con las exigencias constitucionales y, sobre todo, impugnarlas por aquellos ciudadanos que se vean afectados en sus derechos o intereses legítimos.